民函〔2018〕743号

左定超委员：

您提出的“关于完善失能半失能老人照护制度的提案”收悉。您的建议对于推进失能老年人长期照护服务工作、促进养老服务业健康发展具有重要参考价值。经商市场监管总局、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、自然资源部，现答复如下：

我国是人口老龄化发展速度最快的国家之一，老年人口基数大、失能比例高。截至2017年底，我国60岁以上的老年人口达2.4亿，占总人口的17.3%。积极应对人口老龄化已经成为我国的一项长期战略任务。党的十八大以来，习近平总书记、李克强总理多次主持会议专题研究，做出一系列重要指示批示。民政部等部门深入学习贯彻党中央、国务院决策部署，加紧完善积极应对人口老龄化顶层设计，优先保障群众基本养老需求，以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系正在构建，广大老年人共建共享水平显著提高，获得感和满意度明显增强。截至2017年底，全国各类养老服务机构和设施约15.5万个，各类养老服务床位合计744.8万张。预计到2050年，全国失能老年人总数将达到7000万左右。

在探索失能老年人长期照护保障方面，民政部推动修订《中华人民共和国老年人权益保障法》，明确国家逐步开展长期护理保障工作，保障老年人的护理需求。对生活长期不能自理、经济困难的老年人，地方各级人民政府应当根据其失能程度等情况给予护理补贴。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》确立了坚持保障基本的原则，强调要以政府为主导，发挥社会力量作用，着力保障特殊困难老年人的养老服务需求，确保人人享有基本养老服务，并把失能老年人确定为公办养老机构重点服务对象。《社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）》、《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》都提出要优先保障失能等特殊困难老年人的服务需求，并将失能老年人纳入长期护理制度试点、福利补贴制度、公办养老机构改革、政府购买服务等重点任务中。“十三五”规划针对护理型床位比例偏低的现状，提出了2020年全国护理型养老床位占养老床位总数比例不低于30%的规划目标，对养老服务床位进行结构性调整。

在完善失能老年人服务政策措施方面，民政部会同相关部门采取了一系列措施。一是明确标准，加强评估。下发了《关于推进养老服务评估工作的指导意见》（民发〔2013〕127号），制定了《老年人能力评估》行业标准，建立了老年人能力评估体系。二是加强资金保障。联合财政部、发展改革委、全国老龄办印发了《关于做好政府购买养老服务工作的通知》（财社〔2014〕105号），将失能老年人服务需求纳入优先保障范围。联合财政部、全国老龄办印发了《关于建立健全经济困难的高龄 失能等老年人补贴制度的通知 》（财社〔2014〕113号）。要求地方各级人民政府逐步对经济困难的高龄、失能等老年人给予养老护理补贴。截至2017年底，经济困难的高龄老年人津贴制度省级全覆盖，30个省份建立了服务补贴，29个省份建立了护理补贴。同时，配合人社部门开展长期护理保险试点，探索用保险形式解决失能老年人长期照护资金问题。截至2017年9月底，15个城市吸引社会资本进入长期护理相关产业投资达72亿元，新增养老机构284家，护理员培训机构44家，失能评估机构40家。享受待遇人员中约70%选择社区居家护理。总体来看，制度运行平稳，成效逐步显现。三是加强服务保障。会同发展改革委、中国残联印发了《“十三五”社会服务兜底工程实施方案的通知》（发改社会〔2016〕2848号），将面向失能、半失能老年人的老年养护院、医养结合养老设施建设纳入中央预算内投资重点支持范围。会同原国家卫生计生委推动国务院办公厅出台了《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》，明确提出了鼓励为社区高龄、重病、失能、部分失能以及计划生育特殊家庭等行动不便或确有困难的老年人，提供定期体检、上门巡诊、家庭病床、社区护理、健康管理等基本服务。会同发展改革委、财政部印发了《养老服务体系建设中央补助激励支持实施办法》（发改社会〔2016〕2776号），将护理型养老床位比例纳入对地方的激励和考核范围。各地在实施建设补贴、运营补贴时，多数都将补贴向护理型养老床位、失能老年人倾斜。截至2017年底，养老机构通过不同形式提供医疗服务的比例达到93%，超额完成了国务院办公厅《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见》设定的2017年底达到50%的工作目标；全国养老机构收住了96.8万失能和部分失能老年人，养老院护理型床位由2015年低于30%提升到了46.4%，提前实现了“十三五”规划确定的目标；全国养老机构养老护理员持证比例由2015年的30%左右提升到了54.77%，专业照护服务能力不断提升。

在重点发展一批失能半失能老人集中护理机构方面，国家出台了一系列税收优惠政策。对政府部门和企事业单位、社会团体以及个人等社会力量兴办的福利性、非营利性老年服务机构自用房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税。对养老机构提供的养老服务免征增值税。对养老院占用耕地免征耕地占用税。对营利性养老和医疗机构建设减半收取行政事业性收费。下一步，我们将认真参考您所提有关支持医养结合发展的建议，结合税制改革方向，统筹研究相关税收政策。

在成立养老服务产业发展基金方面，为鼓励社会资本参与，促进养老服务业发展，2014-2015年，中央财政共安排48亿元，支持吉林、山东等8省设立养老服务产业发展基金，吸收社会资本投入养老产业。基金重点投向居家养老、社区养老、培育有竞争力的品牌养老企业和中小养老企业，推动养老服务与家政、医疗等融合发展。下一步，我们将配合财政部认真总结相关省份养老服务业发展基金运营情况，对基金投入养老机构形成的有效业态模式，向全国复制推广。

在利用集体土地建设老年人护理机构方面，《国务院办公厅关于全开放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》明确提出，民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可依法适用农民集体所有的土地。原国土资源部印发《养老服务设施用地指导意见》（国土资厅发〔2014〕11号）也明确，农村集体用地经济组织可依法适用本集体所有土地，为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施。2017年，原国土资源部已着手探索集体经营性建设用地在国家试点入市地区用于养老的可行性。下一步将加大对包括民营养老机构在内的各类养老机构、各类养老服务设施的用地支持和服务保障工作力度，进一步加强对已出台涉老政策规定执行情况的调研监督，探索新形势下妥善解决我国老龄问题的政策机制，促进养老服务业持续健康发展。

在失能半失能老年人集中护理机构比照医院纳入医保支出范围方面，人力资源社会保障部印发《关于完善基本医疗保险定点医药机构协议管理的指导意见》（人社部发〔2015〕98号），全面取消了社会保险行政部门实施的定点医药机构资格审查项目，同步对完善社会保险经办机构与医药机构的协议管理、提高管理服务水平和基金使用效率提出了要求。医保定点医药机构的确定环节进一步简化，有利于各级各类以及不同所有制的医药机构公平竞争，也有利于将更多服务质量好、价格合理、管理规范的医药机构纳入医保协议管理范围，为广大参保人员提供更加优质、便利的服务。在积极将养老机构内设医疗机构纳入医保定点范围的同时，医保部门也鼓励定点社区服务中心、基础医疗机构为居住在养老机构的老年人提供服务。2017年社区医疗机构共37000余家，与2016年相比新增2000余家，基层医疗机构共140000余家，与2016相比新增20000余家。

在完善养老服务行业标准、服务标准方面，市场监管总局会同发展改革委印发《生活性服务业标准化发展“十三五”规划》（国标委服务联〔2016〕99号），将养老服务作为重点任务，提出加快养老服务基础标准、服务供给、康复护理、长期照护、健康评估等方面服务标准的制修订，提升养老服务行业整体质量。民政部、国家标准委联合印发《养老服务标准体系建设指南》（民发〔2017〕145号），将老年人按照自理程度分为自理老年人、部分自理老年人、完全不能自理老年人三类，根据不能自理能力的老年人需要，研究制定相关服务标准。

正如您在提案中提到，当前我国失能老年人养老服务业还存在长期照护保障体系尚未健全、专业护理人员不足、医疗护理服务机构短缺等问题。下一步，民政部等相关部门将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大精神，按照党中央、国务院决策部署，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，努力建设中国特色养老服务体系，实现“老有所养”目标。针对您提到的系列建议，民政部将积极推动相关部门进一步深入研究解决。

一是坚持把失能老年人长期照护作为养老服务工作的核心抓紧抓实。大力倡导失能老年人长期照护是基本养老服务的理念，将失能老年人长期照护摆在解决老有所养问题的首要位置，纳入养老服务兜底线、保基本范围，推动各方形成共识，明确思路，加强对失能老年人长期照护的支持。

二是加强宏观调整，引导养老服务业聚焦失能老年人长期照护。通过公建民营、评估轮候等体制机制改革，通过改扩建、完善管理服务制度、提升服务能力等针对性措施，将大部分公办养老机构床位改造成护理型养老床位。通过差异化的建设补贴、运营补贴，引导民办养老机构发展护理型养老床位。争取到2020年，全国护理型床位达到50%以上。依托居家社区养老服务改革试点，到2020年前，集中探索一批失能老年人居家养老、社区养老的好模式，通过政策扶持、典型示范等方式在全国推广复制，初步形成失能老年人居家社区长期照护网络。

三是持续推进养老院服务质量建设专项行动，研究制定以失能老年人为主要服务对象的养老机构服务质量标准、评价体系，推动服务规范化、标准化进程，提高服务水平。

四是继续推进长期照护保障制度建设。深入贯彻落实习近平总书记关于建立相关保险和福利及救助制度相衔接的长期照护保障制度的重要指示要求，支持发展商业性老年人长期护理保险和老年人住房反向抵押养老保险，配合人社部门开展长期护理保险试点，切实发挥保险的社会共济作用，制度性解决长期照护钱从哪里来的问题。试点阶段先解决长期重度失能人员生活照料及护理，做好长期护理保险与老年人护理补贴、重度残疾人护理补贴等政策衔接，清晰界定长期护理保险与基本医保、工伤保险保障范围。避免重复享受待遇。同时，要推进经济困难老年人补贴制度提标拓面，争取到2020年前实现全覆盖。落实经济困难老年人补贴制度，既可以在长期护理保险制度建立前发挥兜底作用，也可以在长期护理保险制度建立后发挥补充作用。

五是继续深化医养结合工作。争取到2020年，实现所有养老机构能够以不同形式为老年人提供医疗卫生服务。重点推动居家社区养老服务与医疗卫生服务相结合，满足大多数失能老年人在家照护的需求。加快康复辅助器具产业发展，加强自主知识产权、适老化产品和设备研发，利用科技助老，提高服务效率。

六是完善现有养老服务相关专业技术人才培养、评价、选拔、使用政策，加强基层和一线养老服务专业技术人才队伍建设。继续加大对服务失能老年人养老护理员规范化培训的支持力度，完善对养老护理员的职业资格培训补贴政策。着力推进社会工作与养老服务融合发展。合理配置养老院人员岗位结构，鼓励有条件地方建立通过岗位补贴、以奖代补等扶持政策，加强以全科医生、护士、社会工作者、养老护理员为重点的人员队伍建设。

感谢您对民政工作的关心和支持。

民政部

2018年9月19日