解读与适用

关于特定领域的慈善组织在土地使用方面促进措施的规定。

慈善组织在一些领域所进行的慈善活动需要相应的设施和场地支持。例如，提供养老服务的慈善组织在提供生活照料、康复护理、托管服务的过程中都需要必要的设施和场地。用地保障是一种物化的有形保障，是养老服务设施建设最基本的条件保障，而用地问题是制约养老服务发展的最突出的难题，慈善服务设施和场地的使用成本对一些慈善组织而言是很高的甚至无力承担的，从而导致因缺乏必要设施用地而难以持续运作其所从事的慈善活动和项目。在总结地方实践的基础上，本法对慈善服务设施用地的取得方式和用途管制作出了规定。本条的规定与土地管理法关于城市基础设施用地和公益事业用地、乡（镇）村公共设施、公益事业用地政策的规定相衔接，为从事扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残和优抚活动的慈善组织在用地方面获得一定的优惠性待遇提供了法律保障。

一、关于可以享受用地促进措施的慈善活动范围

本条所指称的慈善法第三条第一项、第二项规定的慈善活动，包括扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、优抚七个领域。法律允许在这七个领域给予慈善组织用地方面的优惠，说明根据我国目前的国情，对扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残和优抚等方面的慈善事业的发展需求比较迫切，有必要优先扶持和促进慈善组织开展这些领域的慈善活动。尤其是我国正处在巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴的有效衔接的关键时期，慈善力量参与的作用不容小觑。本条也与国家对开展扶贫济困、参与重大国家战略的慈善活动实行特殊的优惠政策的规定相一致。

在上述慈善活动领域中，已有一些法规规章涉及慈善组织的用地问题。例如，《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》明确提出，举办非营利性养老服务机构，可凭登记机关发给的社会服务机构登记证书和其他法定材料申请划拨供地，自然资源、民政部门要积极协调落实划拨用地政策。鼓励各地探索利用集体建设用地发展养老服务设施。慈善法出台后，对于相关组织的认定有了明确的法定标准，主管部门的责权也更加明晰。部分法规政策的制度障碍在执行中将被逐步扫清，新的政策也有望在慈善法确立的制度框架下陆续出台。

二、关于国有划拨土地的使用

通过划拨方式取得国有土地使用权需要依照土地管理法及其实施条例等相关法律法规。以划拨方式取得国有土地使用权，是指经县级以上人民

政府依法批准后，在土地使用权者依法缴纳了土地补偿费、安置补偿费及其他费用后，国家将土地交付土地使用者使用，或者国家将土地使用权无偿交付土地使用者使用的行为。通过划拨方式取得土地使用权，无须缴纳土地有偿使用费，因此是一项国家给予的特殊待遇。土地管理法第五十四条对可以通过划拨的方式取得土地使用权的范围作了规定，其中专门规定了城市基础设施用地和公益事业用地是可以进行划拨的用地类型之一。由于划拨土地的非有偿性，为防止划拨土地使用权被滥用，2001年原国土资源部令第9号发布的《划拨用地目录》明确规定了可以划拨方式提供土地使用权的用地项目清单。在“城市基础设施用地和公益事业用地”类别下，“非营利性社会福利设施用地”与本条规定的慈善活动领域相契合。

以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。因此，慈善组织如果获得国家划拨的土地使用权，不能随意进行流转。如果土地使用者不需要使用时，应由政府无偿收回土地使用权。

三、关于农村集体建设用地的使用

农村集体建设用地是农村进行各项非农业建设所使用的农民集体所有土地。

慈善组织需要申请使用农村集体公益事业建设用地的，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，依法办理建设用地审批手续。土地管理法第六十一条规定，乡（镇）村公共设施、公益事业建设需要使用土地的，应当经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。涉及占用农用地的，还应当按照关于农用地转用的审批办法和批准权限办理农用地转用审批。

四、慈善服务设施用地非经法定程序不得改变用途

为了保证慈善服务设施用地的公益性质，防止变相用于商品住房等房地产开发，本条明确规定慈善服务设施用地非经法定程序不得改变用途。

根据上述规定，原则上不得改变慈善服务设施用地的公益事业 用地的性质。慈善服务设施用地需要改变用途的，必须由用地单位按法律规定的程序报经有权机关审批。我国相关法律对改变土地使用用途的情况作出了相应的程序要求。土地管理法第五十六条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。对于农村集体建设用地，土地管理法第六十六条规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；不按照批准的用途使用土地的；因撤销、迁移等原因而停止使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。擅自改变土地用途的，依照相关法律规定处理。依照土地管理法第八十一条的规定，不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款。