民函〔2018〕711号

张桂平委员：

您提出的“关于促进我国养老服务业发展的提案”收悉。您的提案反映了很多实际情况和存在问题，具有很强针对性和建设性，对于积极应对人口老龄化、促进社会力量参与、完善养老服务体系建设具有重要作用。经商发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、自然资源部，现答复如下：

我国是人口老龄化发展速度最快的国家之一，老年人口基数大、失能比例高。截至2017年底，我国60岁以上的老年人口达2.4亿，占总人口的17.3%。积极应对人口老龄化已经成为我国的一项长期战略任务。党的十八大以来，习近平总书记、李克强总理多次主持会议专题研究，做出一系列重要指示批示。民政部等部门深入学习贯彻党中央、国务院决策部署，加紧完善积极应对人口老龄化顶层设计，优先保障群众基本养老需求，大力构建良好营商环境，有效培育多元服务供给，全面放开、搞活养老服务业市场，政府主导、社会力量广泛参与构建的多层次养老服务体系更加完善，广大老年人共建共享水平显著提高，获得感和满意度明显增强。截至2017年底，全国各类养老服务机构和设施约15.5万个，各类养老床位合计744.8万张。主要成效包括：

一是养老法治体系基本成型。完善法律法规，积极推动全国人大修订《中华人民共和国老年人权益保障法》，新增社会服务专章；19个省份完成了老年人权益保障法的配套法规修订，8个省份制定了养老服务条例。加强政策引领，国务院先后印发、转发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》、《关于全面放开养老服务市场 提升养老服务质量的若干意见》等文件，明确了工作的指导思想和主要任务。加强规划引领，连续将养老体系建设纳入“十二五”、“十三五”国民经济和社会发展规划纲要，国家层面出台涉老专项规划22部，养老服务业融入国民经济和社会发展全局。

二是养老服务体系逐步完善。“十二五”以来，中央财政资金累计投入291亿元支持养老发展，将符合条件的1834万困难老年人及时纳入最低生活保障范围，408万特困老年人纳入政府供养范围，推动实现经济困难的高龄老年人津贴制度省级全覆盖，养老服务补贴和护理补贴制度分别覆盖30个、29个省份。大力推广居家社区养老。为老年人提供床边、身边的服务，推动地方开展免费为家庭照顾者提供养老技能培训、“喘息服务”、居家环境适老化改造等家庭养老支持政策，广泛开展“养老驿站”、社区“嵌入式”小微型养老服务机构。积极发挥机构养老服务支撑作用。推动养老机构转型升级，聚焦失能老年人刚需提供服务。开展全国养老院服务质量建设专项行动，对全国4万余家养老机构进行排查整治，处理隐患近19.7万处，依法取缔、关停、撤并养老机构2122家，养老机构服务质量显著改善。不断补强农村养老服务短板。连续三年共投入30亿元支持农村兴建老年人互助养老幸福院，实现养老离家不离村。支持农村敬老院改造升级，已有1/3左右的农村敬老院开始向社会老年人提供服务。制定加快推进农村留守老年人关爱服务体系建设的意见，推进留守老年人关爱服务。

三是养老准入门槛不断破除。全面放开养老服务业市场，相继取消举办养老机构的资金规模限制，验资报告、符合区域控规要求项目的交通影响等评估审查，部分养老机构提交竣工验收合格证明、食品经营许可、环境影响评价、消防审验手续等6方面材料要求。将养老机构内设医疗机构设置审批改为备案制，将营利性养老机构改为先照后证管理。放开境外投资者在华投资养老服务，实行同等优惠。着力解决养老机构消防审批楼层设置限制等问题。优化养老服务管理，规范执法行为，推行“双随机、一公开”监管模式。积极开展涉嫌非法集资风险专项排查活动，净化服务环境。今年7月18日，李克强总理主持召开国务院常务会议，研究决定取消养老机构设立许可，在提请修法后取消。切实加大政策扶持力度，直接服务民办养老机构发展的设施用地、规划建设、责任保险、金融支持、人才培养、购买服务、税费减免、民间资本参与、市场定价、闲置资源整合改造等专项政策红利不断显现。

四是养老发展方式持续优化。民政部会同有关部门持续推进养老服务业综合改革、居家和社区养老服务改革、公办养老机构改革、智慧健康养老等重大试点，创新服务模式和发展机制，涌现出了“一刻钟服务圈”、“智慧养老院”、“无围墙养老院”等服务新模式和新产品。创新扶持方式。通过建立产业引导基金、发行专项企业债券、实施PPP项目等政策措施，引导社会资本投入。财政部、发展改革委确定PPP养老示范项目入库34个，总投资376亿元。2017年国家开发银行发放养老贷款105亿元。江苏、福建等地设立了养老服务引导基金。全力推进医养结合。在90个城市开展试点，鼓励医疗服务资源向社区、家庭和养老机构延伸，建立养老机构与合作医院双向转诊绿色通道。多地因地制宜试点医养结合新模式。

正如您提案中提到的，当前我国养老服务业还存在一些突出问题：一是养老服务政策、法规、标准体系有待进一步完善；二是养老服务有效供给不足，特别是社区居家养老服务发展滞后，针对失能、失智老年人的康复护理功能有待提升，社会力量参与养老服务的积极性有待进一步调动；三是基本养老服务制度尚未建立，对经济困难的高龄、失能老年人保障不足；四是养老服务队伍整体素质不高且不稳定，等等。养老服务业发展涉及领域广、涉及部门多，特别是用地、消防、医养结合、人才建设等涉及其他职能部门。下一步，民政部等部门将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大精神，按照党中央、国务院决策部署，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，推动解决养老服务体系建设不平衡、不充分问题，特别是推动解决您提到的养老政策和机制有待完善、养老服务标准化建设滞后等问题。

一是明确指导思想，坚持分类施养、各尽其责。进一步明确政府基本职责定位，厘清政府、社会、市场各方责任，发挥各自作用、形成合力。政府重点保障高龄、失能、孤寡、经济困难老年人的养老问题；市场发挥在养老服务资源配置中的决定性作用，使社会力量成为发展养老服务业的主体。探索建立基本养老服务制度，保障人人享有基本养老服务为重点，优先满足失能老年人的长期照护服务需求。继续深化公办养老机构改革，充分发挥公办养老机构托底作用。探索建立公办养老机构入住评估制度，重点保障特困人员中的老年人、经济困难老年人、失独家庭老年人和做出特殊贡献的老年人等基本养老需求。鼓励公办养老机构延伸服务，为社会办养老机构和周边社区、农村提供养老服务人员和项目支持。推动省级层面全面建立老年人护理、服务补贴制度，加强老年人福利补贴与残疾人两项补贴、长期护理保险的整合衔接，使经济困难的老年人通过福利补贴制度逐步解决没钱养老的难题，保障基本养老服务的供给。

二是加强扶持引导，提高养老服务质量。其一，推动解决政策落实“最后一公里”问题。会同相关部门继续完善和落实用地、补贴等各项优惠扶持政策，降低门槛，健全激励机制，细分扶持政策，对公益性和营利性养老机构一视同仁；需要分类扶持的，精准施策。促进包括营利性养老企业在内的社会力量规范有序发展，逐步成为发展养老服务业的主体。其二，加大养老服务放管服改革力度。抓好《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发〔2017〕21号）、《民政部等部门关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》（民发〔2017〕25号）、《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场 提升养老服务质量的若干意见》的落实，通过压减审批流程，强化监管服务能力，进一步降低社会力量参与养老服务业的制度性成本。其三，持续抓好养老院服务质量建设。指导各地实施各项养老服务标准，协调各部门开展养老院服务质量建设专项行动，推进建立养老服务质量标准和评价体系，不断增强养老院依靠制度和标准提升服务质量、开展安全管理的主动性与自觉性。提升包括失能老年人照护在内的养老服务质量，满足老年人多样化、多层次的健康保障需求。

三是加强养老服务标准化、专业化建设，提升养老服务质量效益水平。在标准化建设方面，继续推动落实《养老服务标准体建设指南》（民发〔2017〕145号），建立联动推进工作机制，发挥养老服务标准化专家和专业技术委员会作用，做好养老服务标准化体系建设。以满足老年人服务需求，保障其合法权益为重点，加快推进新一批相关养老标准的制修订，进一步加强基础通用标准研究制定，优先制定和实施老年人服务需求评估、服务规范、服务质量监管和等级评定、养老服务安全管理等标准，充分发挥政府主导制定标准保基本、守底线的作用。截至2018年3月，北京、天津、河北、内蒙古等20个省份建立了养老机构等级评定制度，黑龙江、广西正委托第三方机构开展国家标准《养老机构服务质量基本规范》评估认证工作。在总结地方经验的基础上，加快制定发布国家标准《养老机构等级划分与评定》，推动建立养老机构服务质量的等级线。同时，着力抓好已发布标准的宣贯和实施。在专业化建设方面，合理配置养老院人员岗位结构，鼓励有条件地方建立通过岗位补贴、以奖代补等扶持政策，加强以全科医生、护士、社会工作者、养老护理员为重点的人员队伍建设。完善现有养老服务相关专业技术人才培养、评价、选拔、使用政策，改善收入水平和从业环境，提高职业认同感。继续加大养老服务人才培养力度，发挥行业指导委员会等作用，引导职业院校合理设置养老服务相关专业，鼓励有条件的本科高校开设相关课程，大力培养适应高等教育发展和养老服务需要的专门人才。鼓励养老专业毕业生从事养老服务，对到省会及省会以下城市养老机构就业的高校毕业生，所在地要按规定办理落户手续，畅通毕业生流动就业渠道。落实《就业补助资金管理暂行办法》（财社〔2015〕290号），加大培训资金投入，对贫困家庭子女、毕业年度高校毕业生、城乡未继续升学的应届初高中毕业生等参加养老技能培训和创业培训的，可按规定给予一定标准的培训补贴，帮助符合条件且愿意从事养老服务的人员不断提高就业能力。对养老院招用就业困难人员，签订劳动合同并缴纳社会保险费，在一定期限内给予社会保险补贴。另外，符合条件的民营养老机构和养老护理员均可按规定申请公益性岗位补贴。具体补贴标准和政策实施由地方政府根据当地经济发展、就业形势等情况统一制定。

四是积极构建长期照护保障制度。2016年5月27日，习近平总书记在中共中央政治局第32次集体学习上关于老龄工作的重要讲话，强调要建立“相关保险和福利及救助相衔接的长期照护保障制度”。人力资源社会保障部随即在河北省承德市等15个城市开展试点。目前，试点工作进展总体顺利，试点地区失能老人长期照护需求有了初步保障，切实减轻了个人和家庭经济负担。2017年，15个试点城市共6.49万名人员享受待遇，长期护理保险基金支付47399万元，人均基金支付7303元。《国务院办公厅关于加快发展商业养老保险的若干意见》（国办发〔2017〕59号)也明确提出要大力发展老年人长期护理保险等适老性强的商业保险，逐步建立老年人长期照护、康养结合、医养结合等综合养老保障计划，健全养老、康复、护理、医疗等服务保障体系。下一步，民政部将积极参与做好基础准备工作，会同相关部门加紧制定照护需求认定和等级评定等标准，完善各类长期照护服务机构和服务质量评价、协议管理和费用结算等办法，稳步推进构建与我国国情相适应、与人口老龄化趋势相协调、包含服务体系、支付体系、法律标准体系等在内的长期照护保障制度。

感谢您对民政工作的关心和支持。

民政部

2018年9月13日