民函〔2019〕811号

邓健委员：

您提出的“关于健全留守儿童关爱保护体系的提案”收悉。经商教育部、卫生健康委，现答复如下：

农村留守儿童现象是伴随着我国工业化、城镇化进程而产生的阶段性社会现象。党中央、国务院高度重视农村留守儿童关爱保护工作，党的十八届三中全会和五中全会分别提出“健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系”和“建立健全农村留守儿童和妇女、老人关爱服务体系”。《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号）要求“健全留守儿童、留守妇女、留守老人和残疾人关爱服务体系”。近年来，我们在健全农村留守儿童关爱保护体系方面主要做了以下工作：

一是完善政策体系。2013年1月，教育部等5部门印发了《关于加强义务教育阶段农村留守儿童关爱和教育工作的意见》（教基一〔2013〕1号），对学校教育关爱工作作出全面部署。2016年2月6日，国务院印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016〕13号，以下简称《意见》）。《意见》抓住了农村留守儿童关爱保护工作中的突出问题和薄弱环节，针对完善关爱服务体系和健全救助保护机制这两个重点环节，提出了有针对性的政策安排和系统性的顶层制度设计，主要有以下突破性内容：一是强化家庭监护主体责任，依法提出加强家庭监护监督指导的政策措施，对于厘清家庭和政府的责任，督促外出务工父母依法履行监护职责，具有强烈的现实针对性；二是依法设计了包括强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等环节在内的救助保护机制，弥补了农村留守儿童关爱服务工作的政策短板，有助于遏制侵害留守儿童权益、冲击社会心理底线的极端事件发生；三是依次明确家庭、政府、学校和社会责任，构建家庭、政府、学校、社会齐抓共管的关爱服务体系。《意见》既强调了现行有效政策，又有新的措施安排，部门职责任务明确，组织保障措施有力，内容全面、重点突出，操作性较强。截至2016年11月底，全国所有省（区、市）全部以党委或政府名义印发关于加强农村留守儿童关爱保护工作的具体实施意见。2018年，国务院办公厅印发《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》（国办发〔2018〕27号），对全面加强两类学校建设作出部署，努力为乡村学生提供公平而有质量的义务教育。教育部等5部门印发了《关于加强义务教育阶段农村留守儿童关爱和教育工作的意见》，对学校教育关爱工作作出全面部署。为解决基层“最后一公里”问题，2019年5月，民政部、教育部、公安部等10部门联合印发的《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》（民发〔2019〕34号）明确了未成年人救助保护机构、儿童督导员、儿童主任的职责，从提升机构服务能力、加强工作队伍建设、鼓励社会力量参与、强化工作保障四个方面提出要求，为进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系、做好农村留守儿童和困境儿童关爱服务工作提供了制度保障。

二是健全领导协调机制。2016年3月25日，国务院办公厅印发《关于建立农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议制度的函》（国办函〔2016〕30号），批准建立由民政部牵头，27个部门参加的农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议制度，以加强对农村留守儿童关爱保护工作的组织领导和统筹协调，强化部门间协作配合，及时研究解决工作中面临的重大问题。截至2016年底，31个省（区、市）都建立了由政府分管负责同志担任牵头人或召集人的领导协调机制，定期研究解决农村留守儿童关爱保护面临的问题，推动工作开展。各地市、县层面也普遍建立了党委、政府有关领导牵头的农村留守儿童关爱保护工作领导协调机制。2018年8月20日，国务院同意调整农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议制度，建立农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作部际联席会议制度。目前，全国大部分省份都对领导协调机制进行了调整。

三是加强信息动态管理。2016年3月，民政部、教育部、公安部印发通知，在全国范围内组织开展农村留守儿童摸底排查工作，共摸底排查出农村留守儿童902万人；2017年民政部组织开发全国农村留守儿童和困境儿童信息管理系统，督促指导各地依托系统精准掌握农村留守儿童基础信息并定期动态更新，全面建立农村留守儿童信息数据台账。2018年督促各地明确乡镇（街道）儿童督导员4.5万余名，村（居）儿童主任62万余名并实行实名制管理。截至2018年底，全国农村留守儿童数量从2016年的902万名下降到697万名，下降了22.7%。

四是开展关爱保护专项行动。2016年底至2017年，民政部会同教育部、公安部等7部门开展农村留守儿童“合力监护、相伴成长”关爱保护专项行动，帮助落实家庭监护、强制报告、落户登记、控辍保学等责任。截至2017年底，全国共帮助78万名无人监护农村留守儿童得到有效监护，为18万名无户籍农村留守儿童登记落户，帮助1.7万名农村留守儿童返校复学，批评教育失职父母9.1万人，治安管理处罚282人，依法追究失职父母刑事责任16人，依法撤销失职父母监护权案例17个，基本杜绝农村留守儿童无人监护现象，有效提升了农村留守儿童家庭监护质量。2018年1月，民政部向国务院报送农村留守儿童关爱保护专项行动情况报告，李克强总理作出重要批示。目前已将专项行动纳入经常性、常态化关爱保护内容。

五是着力从源头减少留守儿童。教育部继续坚持“两为主、两纳入”政策，以公办学校为主接收随迁子女入学，建立以居住证为主要依据的入学政策，切实简化入学流程和证明要求。使随迁子女能够“应入尽入”。落实城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，将所有随迁子女纳入了“两免一补”和生均公用经费基准定额补助范围，实现相关补助经费随学生流动可携带。

六是落实留守儿童人身安全保障。国务院办公厅出台了《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》，教育部、公安部等部门制定出台了《中小学幼儿园安全防范工作规范》、《中小学校岗位安全工作指导手册》等文件，明确要求寄宿制学校至少配2名专职保安员，每增加300名寄宿生增配1名专职保安员，并明确了学校每一个岗位的安全管理责任和学校安全工作流程。教育部每年组织面向全国的网络安全知识专题教育，开展全国中小学生“安全教育日”活动，帮助留守儿童增强防范不法侵害的意识。各个学校积极加强安全教育，重点加强防溺水、防踩踏和交通安全教育，留守儿童安全事故率明显降低。教育部会同有关部门指导各地积极贯彻国务院《校车安全管理条例》要求，通过增设公共交通线路、提供校车服务等方式来保障农村留守儿童上下学交通安全。教育部、原卫生部制定了《农村寄宿制学校生活卫生设施建设与管理规范》、《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》等文件，对饮用水、学生宿舍、食堂、浴室、厕所、垃圾和污水处理等方面的卫生健康作出了明确要求。

七是加强政策宣传引导和督导评估。通过多种方式宣传营造关爱氛围，2018年、2019年，民政部会同中国建筑集团有限公司组织开展了农村留守儿童关爱保护“百场宣讲进工地”活动，惠及3万多名外出务工父母及其家庭。教育部分别召开了统筹推进城乡义务教育一体化现场推进会和控辍保学暨农村学校建设现场推进会，总结交流各地留守儿童教育关爱工作经验，加强农村学校建设，健全留守儿童关爱举措。卫生健康委通过多种方式宣传普及心理健康知识。从2000年开始，每年组织开展“世界精神卫生日”宣传活动，指导各地充分利用广播、电视、报刊和网络等渠道，广泛开展包括儿童青少年在内的各类人群心理健康宣传教育。2018年围绕“健康心理，快乐人生--关注儿童青少年心理健康”的宣传主题，先后组织全国各地开展了一系列心理健康知识宣传活动。聘任社会知名人士担任“精神卫生宣传大使”，制作视频、海报等宣传材料并开展现场宣传活动，组织专家编制《心理健康素养十条》，在知乎网站上开展精神卫生圆桌论坛线上互动，引导包括儿童青少年在内的广大公众关注心理健康，提高心理调适能力。民政部引入第三方力量对18个省38个县进行独立评估调查。2017年和2018年，将农村留守儿童关爱保护工作纳入加强部基层民政工作重点内容。

八是加强心理关爱服务。2015年，由原卫生计生委牵头编制、国务院办公厅转发《全国精神卫生工作规划（2015－2020年）》（国办发〔2015〕44号）明确要求，关注儿童心理行为问题，针对留守儿童制定宣传教育策略。2016年底，原卫生计生委、中央宣传部等22个部门联合印发《关于加强心理健康服务的指导意见》（国卫疾控发〔2016〕77号）要求，全面加强儿童青少年心理健康教育，中小学、学前教育和特殊教育机构要配备专（兼）职心理健康教师，加强留守儿童心理健康服务，逐步将儿童常见心理行为问题干预纳入儿童保健服务。2018年底，卫生健康委、中央政法委等10部门联合印发《全国社会心理服务体系建设试点工作方案》（国卫疾控发〔2018〕44号）要求，利用儿童之家等，为留守和困境儿童提供心理辅导、情绪疏解等心理健康服务。社会工作者是心理服务的重要力量。2018年，民政部会同教育部、财政部、全国妇联等部门和组织印发《关于在农村留守儿童关爱保护中发挥社会工作专业人才作用的指导意见》，明确社会工作专业人才在农村留守儿童关爱保护中的主要任务、介入方式和服务方式。教育部加强家庭教育工作指导，完善中小学家长委员会制度，促进家校合作，共同关注留守儿童思想、生活、学习状况。组织开展中小学心理健康教育特色学校创建工作，重点加强留守儿童的心理健康教育，及早发现并纠正心理问题和不良行为。指导各校为每一位留守儿童建立档案和联系卡、心理记录表等，做到“一生一档”，记录孩子成长的点点滴滴。鼓励学校设立“关爱留守儿童之家”，配备图书、沙盘游戏、视频通话设备、电话等设施，丰富留守儿童校园生活，帮助他们加强与父母的沟通联系。学校建立教育与留守儿童结对帮扶制度，学校老师们不仅要知道学生的学习，还要做“临时父母”，关心孩子们的生活和身心健康发展。2015-2018年，原卫生计生委会同公安部等六部门共同开展全国精神卫生综合管理试点，要求试点地区中小学建立心理咨询室，配备专兼职心理咨询人员，提供有针对性的心理健康教育服务。各试点地区在儿童心理健康服务方面进行了积极探索。多地通过邀请专家团队走进校园公益讲座、学生心理主题班会、一对一个案心理咨询等形式，开展针对校内未成年人的心理健康服务。如海南省琼海市建立了未成年人心理健康辅导中心，通过团市委官方网站、微信、微博公众平台建立起校外未成年人心理健康辅导专题版块，开通辅导站公益咨询热线400-995-0809等。同时，卫生健康委积极组织各地做好包括儿童青少年在内的严重精神障碍管理治疗工作。各地依托重大公共卫生服务项目和基本公共卫生服务项目支持，由基层医疗卫生机构精防人员定期为他们提供随访服务。

下一步，民政部将继续推动完善“发现报告、应急处置、评估帮扶、监护干预”未成年人保护联动响应机制，构建“以家庭监护为基础、以社会监督为补充、以国家监护为兜底”的监护制度，形成家庭、政府、社会三位一体的未成年人保护合力。推动各地建立动态管理制度。全面运用全国农村留守儿童和困境儿童管理信息系统，及时掌握农村留守儿童和困境儿童家庭监护缺失的情况。积极指导各地抓好《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》贯彻落实，推动未成年人救助保护机构转型升级，落实好监护评估、个案会商、服务转介、技术指导、精神关怀等线上线下服务以及针对重点个案组织开展部门会商和帮扶救助等职责，拓展儿童福利机构社会服务功能，按照“分层级、多样化、可操作、全覆盖”的要求组织开展儿童工作业务骨干以及师资培训，确保在今年年底以前所有的儿童督导员和儿童主任都能得到培训，工作责任能够得到落实，尽快健全完善农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系，提升关爱服务水平，切实维护农村留守儿童和困境儿童合法权益。卫生健康委将配合有关部门做好留守儿童心理健康教育工作。一是会同有关部门推进全国社会心理服务体系建设试点工作，探索留守儿童等重点人群心理健康服务模式。二是加强精神卫生和心理健康科普宣传，提高社会对留守儿童等重点人群心理健康的关注，动员各部门资源和社会力量加强对留守儿童的关心和支持。

民 政 部

2019年9月26日